Vérification indépendante des jalons de la Lettre d’Intention en RDC: conclusions et prochaines étapes
1 septembre 2019 : La lettre d'intention entre la RDC et CAFI prévoyait une vérification indépendante des jalons " intermédiaires " (2018). La RDC et CAFI ont convenu mutuellement de la méthodologie de la vérification et une équipe de quatre consultants indépendants de TEREA a conclu son travail début novembre 2019 avec un Rapport analytique qui analyse le progrès jalon par jalon, et un Rapport de recommandation plus court proposant des solutions pour surmonter certaines difficultés. Le processus de vérification indépendant a été extrêmement complet, avec 168 documents consultés et plus de 130 personnes interrogées ou consultées.
Principales conclusions
1) Plus de 70% des jalons entièrement ou partiellement atteints au 31 décembre 2018
Sur les 29 étapes intermédiaires de la lettre d'intention, la vérification indépendante a conclu que 4 ont été considérées comme entièrement respectées, 17 partiellement respectées, 7 non respectées et 1 considérée comme non évaluable. Des auto-évaluations antérieures du FONAREDD avaient conduit à des conclusions légèrement différentes, qui ont été largement débattues à travers divers échanges et une réunion tenue en septembre 2019 à laquelle ont participé le gouvernement de la RDC, des donateurs, des agences d'exécution et des représentants de la société civile. La vérification étant indépendant, les notes finales ne reflètent pas un consensus entre Terea et le CAFI ou le FONAREDD, mais plutôt un « état de lieu » objectif par les évaluateurs.
2) Du progrès dans (presque) tous les secteurs
Chacun des 8 objectifs de la Lettre d'intention est asocié à un nombre variable de jalons intermédiaires (par exemple, 3 pour l'agriculture et 9 pour le secteur forestier). Toutefois, pratiquement tous les secteurs ont connu des progrès concrets vers la réalisation des jalons.
- Agriculture: progrès dans le suivi spatial des plantations commerciales ainsi que des systèmes de production et de distribution de plants. Par exemple, dans la province de Mai Ndombé, les premières pépinières ont été créées.
- Énergie: achèvement des études sur la faisabilité de la substitution au bois-énergie. Plusieurs sources d'énergie ont été examinées : gazoduc, bioéthanol, photovoltaïque, solaire, biogaz, micro-hydroélectricité et électricité de réseau. Pour chaque source, un diagnostic des ressources et des usages existants, de leur potentiel, des enseignements tirés d'autres initiatives, une analyse des avantages et des risques et des critères de succès. Ces éléments ont ensuite permis de formuler et d'approuver le programme Énergie.
- Forêts: progrès sur le suivi indépendant (missions de l'Observateur Indépendant effectuées et analysées, stratégie adoptée en 2018) et vers un plan de lutte contre l'exploitation illégale (grilles de légalité élaborées et testées à travers le processus APV), FREL communiqué à la CCNUCC, évolution du couvert forestier disponible sur la plateforme Terra Congo (2000-2010 et 2010-2014).
- Aménagement du territoire: progrès vers les analyses de base nécessaire pour l'élaboration d'une politique d'aménagement du territoire (études sectorielles) et sur les orientations pour le zonage participatif (ateliers).
- Foncier: La Commission Nationale de la Réforme Foncière est opérationnelle, et des progrès ont été réalisés dans l'élaboration de directives pour définir des stratégies provinciales de gestion de la tenure foncière.
- Planification familiale: Bien que le programme sur la panification familiale n'ait été adopté qu'en 2018, 100% des programmes provinciaux opérationnels ont défini des objectifs quantitatifs
- Gouvernance: résultats significatifs sur la disponibilité de l'information, conseils sur la participation et les analyses de risques.
Le secteur du pétrole et des mines (pour lequel aucun programme n'avait été lancé au moment de l'évaluation) est le seul pour lequel aucun progrès n'a été réalisé.
3) Des résultats conséquents, obtenus en un temps limité
Sur le plan technique, la production de nouvelles données essentielles sur l'évolution du couvert forestier et ses impacts en termes d'émissions de GES et une réalisation majeure, avec un inventaire forestier national réalisé dans 6 provinces forestières. Ce travail a permis à la RDC de disposer d'un FREL validé par la CCNUCC et d'un Système National de Suivi des Forêts (http://www.rdc-snsf.org//) opérationnel et actualisé, soit deux des piliers de Varsovie. On note également l'opérationnalisation de la Commission Nationale de la Réforme Foncière est une autre avancée majeure, ainsi qu'une meilleure compréhension et une réflexion stratégique sur les alternatives au bois-énergie.
Au niveau politique, la mise en œuvre de la lettre d'intention permet d'inscrire pour la première fois les questions autour des forêts et du climat à l'ordre du jour de plusieurs ministères compétents. Le fort ancrage local dans les provinces dotées de programmes intégrés est également salué comme une réalisation majeure.
4) Le partenariat RDC - CAFI félicité comme unique pour sa structure, son innovation et son caractère inclusif
- La mobilisation et l'implication de nombreuses parties prenantes, à travers un système multipartite décrit comme "efficace, innovant et unique en RDC et dans toute la région par sa portée et la diversité des acteurs", avec des améliorations possibles mises en évidence,
- Une large consultation entre les différents secteurs concernés par la lettre d'intention entre les donateurs et les agences d'exécution,
- FONAREDD en tant que mécanisme de dialogue unique de tous les partenaires sectoriels du Comité directeur, favorisant une collaboration interministérielle accrue et sans précédent,
- Un processus qui réussit à combiner le dialogue politique et des investissements concrets sur le terrain, et qui s'appuie sur les réalisations des activités passées ou en cours,
- Un processus très transparent, où presque tous les textes de référence, les documents de programme et les rapports et décisions annuels du FONAREDD sont accessibles au public,
- Rapidité des décaissements du PTF grâce à des procédures simplifiées.
5) Des défis identifiés, et un nouveau Plan d'action pour les relever
Certains défis sont intrinsèquement internes: la formulation même des jalons qui empêcheront un jour certains d'être "pleinement" atteints car ils concernent des processus plutôt que des résultats, la longueur de la phase de programmation (temps pour élaborer, convenir et lancer les appels à propositions, lourdeur des modalités de mise en œuvre, nombre restreint d'organismes de mise en œuvre admissibles), la complexité de l'élaboration et de la mise en œuvre des programmes intégrés, ou les difficultés pour le Secrétariat du FONAREDD d'exercer un contrôle sur l'efficacité avec laquelle les programmes, une fois approuvés, sont mis en œuvre et coordonnés. Les contraintes externes, telles que le contexte politique des dernières années et la faible gouvernance de certains secteurs, ont également été soulignées.
En réponse à ces défis, un plan d'action a été élaboré conjointement entre le CAFI et la RDC, et approuvé par le Comité de pilotage du Fonds national REDD+ de la RDC le 5 décembre 2019. L'approbation de ce plan d'action permet désormais de programmer la 2ème tranche du financement CAFI.
6) Les leçons tirées de cette vérification indépendante aideront les partenariats avec d'autres pays
Le calendrier associé à certaines des étapes de la Lettre d'intention avec la RDC était délibérément ambitieux pour créer un élan politique mais n'a pas toujours tenu compte du temps nécessaire pour atteindre la mise en œuvre complète du programme, en particulier lorsque l'appropriation nationale est activement recherchée et que la consultation de nombreuses parties prenantes est nécessaire.
Les jalons, en outre, sont un mélange d'objectifs techniques et d'ambitions politiques. Si les premiers sont plus facilement mesurables, les seconds sont parfois plus difficiles à mesurer et sujets à interprétation. Tirant les leçons de cette expérience, l'élaboration d'indicateurs spécifiques pour mieux mesurer la réalisation des jalons est prévue dans la lettre d'intention conclue en septembre 2019 avec la République du Congo.